Les actions judiciaires de la Ville de Paris contre ce qu'elle considère comme des abus des locations meublées touristiques, étaient suspendues à la décision de la Cour de cassation qui, après avoir posé une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne, vient de valider le dispositif juridique dont la Ville (et d'autres grandes communes comme Nice, Bordeaux etc.) se prévaut, par arrêt du 18 février 2021 (n° 17-26156).
Rappelons que l'article L631-7 du code de la construction et de l'habitation (CCH) dispose en substance que dans les communes de plus de 200.000 habitants, ainsi que dans les départements de la petite couronne parisienne, le changement d'usage des locaux d'habitation est soumis à autorisation préalable. Sont des locaux à usage d'habitation ceux qui étaient affectés à cet usage au 1er janvier 1970 (sur les modalités de preuve de cette affectation, voir Civ, 3ème, 28 mai 2020, n° 18-26366), et ceux qui ont été construits depuis aux fins d'habitation (sur la preuve, voir Civ, 3ème, 28 novembre 2019, n° 18-24157).
Aux termes de l'article L 637-7-1 du CCH et depuis 2008, c'est l'autorité municipale qui statue sur la demande.
L'autorisation peut être subordonnée à une compensation par transformation en local d'habitation d'un local ayant un autre usage, bien entendu à la charge exclusive de l'auteur de la demande. Ce dispositif, initié en 1945, refondu par la loi dite de modernisation de l'économie du 4 août 2008, vise à lutter contre l'insuffisance de logements locatifs à titre principal dans les grandes villes et tout spécialement à Paris.
La loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) a complété l'article L 631-7 du CCH par un 6ème alinéa ainsi rédigé : « le fait de louer un local meublé destiné à l'habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile constitue un changement d'usage au sens du présent article ». C'est l'arme de guerre imaginée par les pouvoirs publics pour combattre les dérives de locations touristiques de brève durée dans les grandes villes.
Car aux termes de l'article L651-2 du CCH, tout manquement à ces dispositions est sanctionné par une amende civile maximum de 50.000 euros par local irrégulièrement transformé. Cette amende est prononcée par le président du tribunal judiciaire statuant en référé sur assignation de la commune dans laquelle est situé le local. Le produit de cette amende est versé à cette commune. En outre, des mesures peuvent être ordonnées pour rétablir l'usage d'habitation du local concerné.
En l'espèce, un propriétaire a été condamné au paiement d'une amende en premier ressort et en appel pour avoir, de manière répétée, donné en location de courte durée à une clientèle de passage un local d'habitation dont il n'avait pas demandé l'autorisation de changement d'usage. Le retour du local à l'usage d'habitation avait été également ordonné. Devant la Cour de cassation, ce propriétaire a soutenu que les textes du CCH fondant sa condamnation n'étaient pas conformes aux dispositions de la directive 2006/123/CE relative aux services dans le marché intérieur, définissant les conditions dans lesquelles les Etats membres peuvent, dans un intérêt général, subordonner l'accès à une activité à un régime d'autorisation.
La Cour de cassation, par arrêt du 15 novembre 2018 (n° 17-26156) a jugé la question légitime et renvoyé à la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) la question préjudicielle de la conformité du dispositif français à la directive dite services.
La CJUE s'est prononcée par arrêt du 22 septembre 2020. Répondant aux différentes questions spécifiées par notre Cour de cassation, elle a conclu qu'une réglementation nationale soumettant à autorisation la location, de manière répétée, d'un local destiné à l'habitation pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile est conforme au droit de l'Union. La Cour de justice a relevé en particulier que les objectifs poursuivis par les dispositif de régulation contesté sont justifiés « par une raison impérieuse d'intérêt général tenant à la lutte contre la pénurie de logements destinés à la location » et les prescriptions légales sont proportionnées à ces objectifs, « en ce que celui-ci ne peut pas être réalisé par une mesure moins contraignante, notamment parce qu'un contrôle a posteriori interviendrait trop tardivement pour avoir une efficacité réelle ». Cependant, si l'économie générale du dispositif est validée en principe, il reste à le confronter aux circonstances locales, propres à chaque commune concernée.
Après ce détour à Luxembourg, la procédure française, ainsi consolidée, pouvait reprendre.
Dans son arrêt du 18 février 2021, très spécialement motivé et auquel elle a entendu donner la plus large publicité possible (voir le communiqué de presse sur le site internet de la Cour), la 3ème chambre civile de la Cour de cassation s'est naturellement conformée à l'interprétation de la CJUE qui d'ailleurs, judiciairement, s'imposait à elle.
Sur les questions laissées ouvertes ou entrouvertes par la CJUE, la Cour de cassation a validé les dispositions particulières contestées. Ainsi, sur la notion de « location de courte durée » mentionnée à l'article L631-7 du CCH alinéa 6, considérée comme insuffisamment précise par les personnes poursuivies, l'arrêt retient, par référence notamment à l'article L 631-1 du CCH relatif au régime des locations de logement meublé, qu'une location de courte durée est une location consentie pour une période inférieure à une année et que par conséquent, il résulte précisément et sans ambiguïté du texte que « le fait de louer, à plus d’une reprise au cours d’une même année, un local meublé pour une durée inférieure à un an, telle qu’une location à la nuitée, à la semaine ou au mois, à une clientèle de passage qui n’y fixe pas sa résidence principale au sens de l’article 2 de la loi du 6 juillet 1989 constitue un changement d’usage d’un local destiné à l’habitation » soumis à autorisation préalable.
Enfin, la Cour relève que sont suffisamment précises, objectives, transparentes, conformes au principe de proportionnalité et justifiées par une raison d'intérêt général, les conditions d'octroi des autorisations de changement d'usage énoncées à l'article L631-7-1 du CCH, telles qu'elles sont mises en œuvre par la Ville, compte tenu de la situation du logement à Paris.
En conséquence, le pourvoi est rejeté. Puisqu'il semble qu'à Paris, près de 400 assignations étaient suspendues à cette décision de la Cour de cassation, le cours de la répression va pouvoir reprendre là où il s'était interrompu. Il reste que ce qui a été jugé pour Paris ne vaudra pas nécessairement pour toutes les communes engagées dans le même combat que la Ville, la situation locale du logement pouvant être appréciée différemment.
Quant à Airbnb, la plate-forme a fait part de sa sérénité dès lors que la plupart des loueurs à Paris partagent occasionnellement leur résidence principale et n'ont donc pas à demander un changement d'usage de leur logement.
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