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Du neuf avec du vieux en matière d'expulsion de squatteurs



La situation des personnes qui rentrent de vacances ou d'un déplacement professionnel et découvrent leur logement occupé par des squatteurs suscite évidemment l'indignation.


L'obligation pour les victimes, pour pouvoir rentrer chez elles, de recourir à la procédure judiciaire d'expulsion, incertaine et longue, provoque l'incompréhension. Le législateur a entendu résoudre ces difficultés en créant un dispositif simple et peu coûteux, qui permette aux propriétaire de retrouver rapidement la jouissance de leur bien. Il lui a fallu s'y reprendre à plusieurs fois.


Il faut rappeler que nul, quand bien aurait-il la conviction la plus absolue de son bon droit, ne peut se faire justice à lui-même. Aux termes de l'article 226-3-2 du code pénal, le fait de forcer un tiers à quitter le lieu qu'il habite sans avoir obtenu le concours de l'Etat dans le cadre d'une procédure civile d'exécution régulière, à l'aide de manœuvres, menaces, voies de fait ou contraintes, est puni de trois ans d'emprisonnement et de 30 000 € d'amende.

 

Classiquement, l'expulsion d'un immeuble ou d'un lieu habité ne peut être poursuivie qu'en vertu d'une décision judiciaire exécutoire (ou d'un procès-verbal de conciliation exécutoire mais c'est inhabituel s'agissant de squatteurs), et près avoir signifié un commandement d'avoir à quitter les lieux (article L. 411-1 du code des procédures civiles d’exécution). La décision judiciaire permet de recourir à la force publique pour obtenir le départ des squatteurs. Elle permet aussi de condamner le ou les occupants au paiement d'une indemnité d'occupation, à supposer que ceux-ci soient solvables.


La procédure n'est pas toujours aisée à engager, car la personne lésée doit indiquer l'identité d'au moins l'un des occupants de son bien. Le moyen le plus usuel est de mandater un huissier à cette fin. Ce sont des délais et les premiers frais.


Si aucune information n'a pu être recueillie par ce moyen, il doit être procédé sur requête, conformément aux articles 493 et suivants du code de procédure civile. Le juge désigne un huissier avec mission de visiter les lieux irrégulièrement occupés, si besoin avec l'assistance d'un serrurier et de témoins, et de relever l'identité du ou des occupants.


Cette première étape franchie, le juge est saisi aux fins d'expulsion. Selon la jurisprudence constante de la Cour de cassation, l'occupation sans droit ni titre d'un bien immobilier caractérise toujours un trouble manifestement illicite, si bien que le juge des référés est nécessairement compétent pour apprécier la mesure qu’il convient d’ordonner en réparation (Civ, 3ème, 21 décembre 2017, n° 16-25469).


De plus, l'expulsion est la seule mesure de nature à permettre à l'occupant légitime de recouvrer la plénitude de son droit sur le bien occupé illicitement et, de ce fait selon la jurisprudence, l'ingérence qui en résulte dans le droit au respect du domicile de l'occupant ne saurait être disproportionnée eu égard à la gravité de l'atteinte portée au droit de propriété (Civ 3ème, 28 novembre 2019, n° 17-22810).


Une fois obtenue cette décision ordonnant l'expulsion, il faut encore délivrer un commandement d'avoir à quitter les locaux.

 

Le législateur a tenté de simplifier et accélérer cette procédure classique dans les circonstances où l'occupant sans titre peut être qualifié de squatteur, c'est à dire, selon l'article 226-4 du code pénal (dans sa version antérieure à 2015), lorsqu'il s'est introduit ou maintenu dans le domicile d'autrui à l'aide de manœuvres, menaces, voies de fait ou contrainte.


Pour l'application de ce texte répressif, la notion de « domicile » ne doit pas être comprise au sens de l'article 102 du code civil, selon lequel « le domicile de tout Français, quant à l'exercice de ses droit civils, est au lieu où il a son principal établissement ». Selon la jurisprudence constante de la chambre criminelle de la Cour de cassation, le domicile, pour l'application de ces dispositions pénales, désigne le lieu où une personne peut se dire chez elle, quel que soit son titre d'occupation et quelle que soit l'affectation des locaux.

 

L'article L 412-1 du code des procédures civiles d'exécution, issu d'une ordonnance du 19 décembre 2011, dispose que lorsque le local concerné sert à l'habitation principale de la personne expulsée, la mesure d'expulsion ne peut être mise en œuvre qu'après un délai de deux mois suivant le commandement d'avoir à quitter les lieux, délai pouvant être prorogé pour trois mois selon l'article L 412-2 du même code. Le texte de l'article L 412-1 précise, dans sa version initiale, que lorsque la personne concernée est entrée dans les locaux par voie de fait, c'est à dire lorsqu'il s'agit d'un squatteur, le juge peut réduire ou supprimer le délai de deux mois.

 

La loi Logement du 23 novembre 2018 a modifié cet article L. 412-1 et entendu priver du bénéfice du délai de deux mois les personnes qui sont entrées dans une résidence principale par voie de fait.


De plus, cette loi enlève aux squatteurs d'une résidence principale le bénéfice de la trêve hivernale qui, depuis la loi du 23 décembre 1958, interdit les expulsions du 1er novembre au 31 mars de l'année suivante (le 10 juillet en 2020, le 31 mai en 2021).


Si le squatteur occupe tout autre bien immobilier que le domicile du propriétaire, le bénéfice de la trêve hivernale ne peut être supprimé ou réduit que par le juge.


Si les occupants se maintiennent dans les lieux, l’huissier peut donc demander au préfet le concours de la force publique pour mener à bien l’expulsion des squatteurs.


Aux termes de l'article L 153-1 du code des procédures civiles d'exécution, L'État est tenu de prêter son concours à l'exécution des jugements et des autres titres exécutoires.


Cependant, l’autorité préfectorale peut refuser le concours de la force publique pour un motif de sécurité, de nécessité de l'ordre public ou d'intérêt général. Le principe d'égalité devant les charges publiques, issu de la Déclaration des droits de l'homme de 1789, conduit alors à engager la responsabilité sans faute de l'Etat pour la réparation du préjudice subi par le propriétaire, pourvu que ce préjudice puisse être qualifié d'anormal et spécial. C'est la jurisprudence Couiteas (1923) du Conseil d'Etat, dont l'article L 153-1 précité rappelle la substance. Le retard apporté à la mise en œuvre d'une décision accordant le concours de la force publique engage aussi la responsabilité de l'Etat si ce retard lui est imputable (notamment Conseil d'Etat, 31 mars 2017, n° 404648).

 

Parallèlement à ce durcissement de la procédure traditionnelle à l'égard des squatteurs, la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (loi DALO), dans un article 38 introduit par un amendement sénatorial et inspiré par l'actualité de l'époque, a créé un régime d'expulsion propre à ces squatteurs, qui fait l'économie de l'intervention du juge judiciaire.

 

Selon ce texte dans sa version initiale, en cas d'introduction et de maintien dans le domicile d'autrui à l'aide de manœuvres, menaces, voies de fait ou de contrainte, le propriétaire ou le locataire du logement occupé, après avoir déposé plainte, fait la preuve que le logement constitue son domicile et fait constater l'occupation illicite par un officier de police judiciaire, peut demander directement au préfet de mettre en demeure l'occupant de quitter les lieux.


La mise en demeure est assortie d'un délai d'exécution d'au moins vingt-quatre heures. Lorsque cette mise en demeure n'a pas été suivie d'effet, le préfet doit procéder à l'évacuation forcée du logement.


Ce texte est demeuré pratiquement lettre morte. Entre 2011 et 2014, dix affaires seulement ont été soumises à la juridiction administrative, dont quatre à la suite du refus d'un préfet de prêter son concours. Le législateur devait donc reprendre son ouvrage.

 

Un obstacle à la mise en œuvre pratique de ce texte de 2007 résidait dans la définition juridique du squatteur. Le législateur a entendu se référer à l'infraction de violation de domicile, prévue et punie par l'article 226-4 du code pénal : « l'introduction ou le maintien dans le domicile d'autrui à l'aide de manœuvres, menaces, voies de fait ou contrainte, hors les cas où la loi le permet, est puni d'un an d'emprisonnement et de 15.000 euros d'amende ».

 

Encore fallait-il identifier la difficulté réelle. Une proposition de loi déposée au Sénat en juin 2014 partait sur une fausse route, en énonçant que le problème tenait aux conditions restrictives dans lesquelles devait être entendu le flagrant délit de violation de domicile et en proposant de les élargir pour faciliter l'intervention des pouvoirs publics. Lors de l'examen de cette proposition de loi, une difficulté plus certaine fut identifiée qui tenait à la rédaction du texte énonçant les conditions de manœuvres, menaces, voies de fait ou contrainte en facteur commun pour l'introduction et le maintien dans le logement squatté.

 

Certes, la Chancellerie, par voie de circulaires ou par ses réponses à des questions écrites de parlementaires, avait toujours affirmé que cette incrimination, introduite dans le nouveau code pénal de 1994, avait eu pour effet de transformer le maintien dans le logement squatté en infraction continue. Tant que la personne entrée dans les lieux dans les conditions spécifiées par le texte, s'y maintient, elle peut être poursuivie dans le cadre de la flagrance de l'article 53 du code de procédure pénale. Mais ce point de vue n'a jamais été validé en jurisprudence. Si la Cour de cassation n'a pas eu l'occasion de se prononcer, différentes juridictions du fond, notamment la cour d'appel de Paris en 1999, ont fait prévaloir une interprétation littérale du texte en considérant que la condition de manœuvres, menaces voies de fait et contrainte était en facteur commun pour l'introduction et le maintien. En conséquence, si les voies de fait n'avaient été commises que lors de l'introduction dans les lieux, le flagrant délit ne pouvait être constaté que dans un temps proche de cette introduction dans le domicile.

 

Pour sécuriser l'action du préfet dans le cadre de l'article 38 de la loi DALO et faciliter l'action de la force publique contre les squatteurs qui se maintiennent dans les lieux, le Parlement, dans la loi du 24 juin 2015 tendant à préciser l'infraction de violation de domicile, a donc réécrit l'incrimination de l'article 226-4.

 

Désormais, le maintien dans le domicile d'autrui est explicitement une infraction continue : « l'introduction dans le domicile d'autrui à l'aide de manœuvres, menaces, voies de fait ou contrainte, hors les cas où la loi le permet, est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende. Le maintien dans le domicile d'autrui à la suite de l'introduction mentionnée au premier alinéa, hors les cas où la loi le permet, est puni des mêmes peines ».

 

Pourtant, l'article 38 de la loi DALO n'a pas montré davantage d'efficacité et dans les années qui ont suivi, à différentes reprises, la situation de personnes âgées privées de leur domicile occupé par des squatteurs, souvent activistes, déterminés et spectaculaires, a ému l'opinion publique et mobilisé les parlementaires. Un assez grand nombre de propositions de loi ont été déposées, au Sénat comme à l'Assemblée nationale, pour aggraver les peines de la violation de domicile et faciliter l'expulsion de ces squatteurs.

 

C'est dans le cadre de la discussion du projet d'accélération et de simplification de l'action publique (ASAP), au second semestre 2020, que la question devait être à nouveau abordée.

 

Dans le souci de réduire les cas dans lesquels le préfet pourra refuser le concours de la force publique, et de faciliter la démarche des personnes lésées, une nouvelle rédaction de l'article 38 de la loi DALO est adoptée à l'article 73 de la loi ASAP du 7 décembre 2020.


En premier lieu, la loi précise que la protection vise non seulement les résidences principales mais aussi les résidences secondaires ou occasionnelles. L'occupation d'un bien immobilier d'une autre nature relève de la procédure classique.


En deuxième lieu, le droit de saisir le préfet aux fins d'expulsion, limité aux propriétaires et locataires par la loi DALO, est élargi à toute personne dont le logement est occupé irrégulièrement, quelle que soit la nature du titre d'occupation.


En troisième lieu, dans le souci de mieux protéger les personnes âgées ou vulnérables, le droit d'agir revient à toute personne agissant dans l'intérêt et pour le compte de la personne dont le logement est occupé.

Enfin, le préfet dispose désormais d'un délai limité à 48 heures pour délivrer la mise en demeure aux squatteurs. S'il décide de refuser son concours, il doit notifier sans délai ses raisons au requérant, le juge administratif pouvant bien entendu être appelé à exercer son contrôle.

 

Par ailleurs, le parlement a adopté le triplement des peines encourues pour violation de domicile, mais cette disposition a été censurée par le Conseil constitutionnel (décision n° 2020-807 DC du 3 décembre 2020) comme ne présentant pas de lien même indirect avec le projet de loi initial.

 

En définitive, la procédure de l'article 38 de la loi DALO, ainsi modifiée par la loi ASAP, prévoit que :


            « En cas d'introduction et de maintien dans le domicile d'autrui, qu'il s'agisse ou non de sa résidence principale, à l'aide de manœuvres, menaces, voies de fait ou de contrainte, la personne dont le domicile est ainsi occupé ou toute personne agissant dans l'intérêt et pour le compte de celle-ci peut demander au préfet de mettre en demeure l'occupant de quitter les lieux, après avoir déposé plainte, fait la preuve que le logement constitue son domicile et fait constater l'occupation illicite par un officier de police judiciaire.

            « La décision de mise en demeure est prise par le préfet dans un délai de quarante-huit heures à compter de la réception de la demande. Seule la méconnaissance des conditions prévues au premier alinéa ou l'existence d'un motif impérieux d'intérêt général peuvent amener le préfet à ne pas engager la mise en demeure. En cas de refus, les motifs de la décision sont, le cas échéant, communiqués sans délai au demandeur.

            « La mise en demeure est assortie d'un délai d'exécution qui ne peut être inférieur à vingt-quatre heures. Elle est notifiée aux occupants et publiée sous forme d'affichage en mairie et sur les lieux. Le cas échéant, elle est notifiée à l'auteur de la demande.

            « Lorsque la mise en demeure de quitter les lieux n'a pas été suivie d'effet dans le délai fixé, le préfet doit procéder sans délai à l'évacuation forcée du logement, sauf opposition de l'auteur de la demande dans le délai fixé pour l'exécution de la mise en demeure. »

 

Si cette procédure administrative paraît simple, peu coûteuse et potentiellement efficace, son succès pratique dépendra de la détermination des préfets à mobiliser la force publique pour des actions souvent difficiles à conduire, dans un contexte de grande tension où interviennent des militants associatifs et politiques parfois très résolus. Quant à l'opinion publique, elle balance entre des émotions contradictoires, celles que suscitent les personnes dont le logement a été envahi et est occupé par voie de fait, et celles que provoquent les difficultés des personnes en situation de précarité à exercer le droit au logement.


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